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司法改革背景下我國民事執行權與審判權的分離模式及制度構建

日期:2019-05-18 來源:網 作者:網 閱讀:15次 [字體:大 中 小] 背景色:        

司法改革背景下我國民事執行權與審判權的分離模式及制度構建

作者:嚴銀

2014年10月23日,黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》,該決定提出,要“完善司法體制,推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點”。2015年4月9日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》,該實施方案爲進一步深化司法體制和社會體制改革繪就了路線圖和時間表,方案明確提出在總結人民法院內部審執分離改革經驗的基礎上,研究論證審判權與執行權外部分離的模式。本文通過對我國民事執行權配置模式的曆史回顧,在充分總結國外執行機構改革經驗的基礎上,從實踐需要、理論基礎和制度構建等角度對我國民事執行權與審判權分離的限度與模式進行探討,探尋適合我國國情的民事執行模式。

一、曆史回顧:我國民事執行權配置模式演變

我國封建社會“諸法合體,一統于刑”,民事與刑事訴訟沒有明確區分,更談不上審執分離。1940年1月19日,我國第一部強制執行法由中華民國政府公布並實施,民事執行權第一次與審判權分離,但執行機構仍設在法院內部。新中國成立後,我國雖然廢止了民國政府的強制執行法,但民事執行權依然配置在人民法院內部,民事執行權與審判權由分到合,再由合到分,經曆了一段曲折的發展曆程。

1954年9月《人民法院組織法》規定,地方各級人民法院設立執行員負責民事執行工作,以及刑事案件關于財産部分的執行工作。上世紀50年代末至70年代末,由于文革等政治因素的影響,國家司法機關形同虛設,法院也不能幸免,審判權要爲政治服務,民事執行權附屬于審判權而存在,實行高度的審執合一。1982年10月1日試行的《民事訴訟法》設立單獨的執行程序篇,明確規定“ 一方拒絕履行的,由審判員移送執行員執行”。1991年4月9日公布並施行的《民事訴訟法》規定“執行工作由執行員進行。……基層人民法院、中級人民法院根據需要,可以設立執行機構”。依此規定,我國大部分法院設立了執行庭。1998年6月11日最高人民法院《關于人民法院執行工作若幹問題的規定(試行)》規定“人民法庭審結的案件,由人民法庭負責執行……”。依該規定,人民法庭至今仍有權執行自己審結案件。2000年9月30日最高人民法院《關于改革人民法院執行機構的通知》明確提出,應當積極探索執行裁判權和執行實施權相分離,裁判人員和執行人員分工負責、互相配合、互相制約的新機制。各級人民法院建立的新執行機構的名稱應當統一,新執行機構可統稱爲執行局。其後,我國各級法院執行庭陸續升格爲執行局。2011年10月19日最高人民法院《關于執行權合理配置和科學運行的若幹意見》明確提出,執行權包括執行審查權和執行實施權,執行審查權由法官行使,執行實施權由執行員或法官行使,各級人民法院應在執行局內部分別設立與其他業務部門相平行的執行審查部門和執行實施部門。

二、現狀分析:我國執行實踐中存在的問題

(一)執行權力大:分權制約形同虛設

目前我國執行機構包攬執行裁判權和執行實施權,權力高度集中,執行員通過“技術變通”可以輕松實現一人包案到底。依照2011年最高人民法院《關于執行權合理配置和科學運行的若幹意見》的規定,執行實施事項的處理應當采取審批制,執行審查事項的處理應當采取合議制。目前法院受理的執行案件很多,需要審批的事項更多,相關領導不可能詳細過問每件審批事項,通常只是聽聽彙報,看看卷宗,案件的真實情況只有執行員最清楚。很多案件都是在當事人提出異議或信訪後,相關領導才知道案件的真實情況,甚至有些異議或信訪所針對的執行措施就是自己審批的。依靠審批制,對執行實施權難以形成有效的制約。執行審查工作一般由執行局內部的執行裁決組負責,經合議決定。我國絕大部分執行案件由基層法院負責,而基層法院執行人員較少,相互兼職是常見現象,局長兼裁判工作,裁判法官兼實施工作,實施法官兼裁判工作,互相裁判,甚至自執自裁,並且大多數裁判事項所針對的執行措施已經過執行局甚至院領導審批。我國目前的執行裁判工作其實就是執行機構自己監督自己,分權制約有其名而無其實。

(二)執行效率低:人員素質參差不齊

執行工作最突出的特點就是高效性和強制性。高效性必須以專業的執行隊伍爲支撐,如法國的執達員和德國的執行官;強制性必須以法律授權下的強制手段爲後盾,如俄羅斯的司法警察(執行員)和美國的聯邦執行官Marshal(又譯爲聯邦法警,法律明確授權可以攜帶輕武器)。我國現有法律沒有對執行員的任免條件、職責和權限作出明確規定,導致執行員成爲“誰都可以幹一把”的職位,部隊轉業人員、法院司法警察、不適合繼續從事審判工作的法官、甚至書記員都可以成爲執行員。許多執行人員來自審判部門,或本身就是法官,受審判理念的影響,注重調解,慎用強制措施,不符合執行工作強制性的特征。法官從事具體的執行實施工作,是典型的文人武用,在英美法德等法治發達國家是不可理解的,但在我國已習以爲常。有什麽樣的隊伍,就有什麽樣的戰鬥力,這樣一支“大雜燴”式的執行隊伍,其執行效率和效果可想而知

(三)執行壓力大:職權主義色彩濃厚

我國傳統的強制執行職權主義色彩濃厚,甚至不乏超職權主義的做法,執行的完成過于依賴法院的職權行爲。在實踐中廣爲诟病的“執行難”,與這種職權主義的做法不無關系。 嚴重的職權主義必然造成債權人對法院的過度依賴,當其債權無法實現時,可能會“遷怒”于法院和執行人員,部分債權人便以執行不力爲由到處信訪或投訴,甚至對執行人員進行跟蹤,以執行人員的不當業外活動進行要挾。現如今,當事人不哭、不鬧、不訪,成爲考核執行工作的標准之一,有些案件法院甚至自己出錢息事甯人,基層法院每年20萬元的執行救助金(以筆者所在法院爲例)就是這樣花掉的。客觀來說,這些被救助的對象真正生活困難的很少,很大一部分是因爲“鬧得凶”、“信訪得厲害”,甚至一些民間借貸案件的權利人也以生活困難爲由領取了執行救助金。執行人員戲稱這種現象爲“會哭的孩子有奶喝,會鬧的當事人有錢拿”。這種現象不是法治健全國家所應有的,必須予以制止。權利的最終實現不僅僅是一個法律問題,很大程度上是一個經濟和文化的問題,或多或少也是一個政治問題。 市場交易風險的最終承擔者應當是當事人雙方,而不是法院。我國執行實踐中嚴重的職權主義,使“執行難”這一本應是全社會應共同面對的問題,現如今卻變成法院“一家之事”,成爲法院不能承受之重。

三、理論探源:民事執行法律關系分析

(一)權力分類:執行裁判權與執行實施權

民事執行權從執行主體來看,有債權人說、國家說和折衷說; 從權力性質來看,有行政權說、司法行政權說和司法權說;從權力內容來看,可細分爲執行裁判權和執行實施權。依照2011年最高人民法院《關于執行權合理配置和科學運行的若幹意見》的規定,執行實施權的範圍主要是財産調查、控制、處分、交付和分配以及罰款、拘留措施等實施事項。執行審查(裁判)權的範圍主要是審查和處理執行異議、複議、申訴以及決定執行管轄權的移轉等審查事項。筆者認爲,廣義的執行裁判權的範圍還應包括債務人和第三人的異議之訴以及追加、變更被執行人等實體性事項。

執行裁判權具有被動性、中立性和終局性的特征,屬司法權,應劃歸審判庭,由法官行使,學術界意見比較統一。執行實施權具有主動性、單方面性和非終局性的特征,與裁判權相比,不需要高超的司法判斷和推理技能,注重效率和強制性,類似于行政權,但非完全意義上的行政權。行政過程中一般涉及兩方主體,即行政機關和行政相對人,而執行實施過程通常涉及三方主體,即執行機構、債務人和債權人。行政機關依法律規定作出行政行爲,而執行機構則依債權人申請啓動執行程序並實施各種執行措施,債權人提交的申請執行書可看作是對執行人員作出的各種執行實施行爲的概括性申請。在英美法系國家,執行官依照債權人交付的令狀執行時,如果對債務人或第三人造成損失,債務人或第三人只能以債權人爲被告,以執行官爲第三人進行起訴,而不能申請國家賠償。

執行實施權區別于行政權的這一特性,決定了執行救濟的途徑只能爲司法途徑(執行裁判權)而非行政途徑。“任何人不能擔任自己事務的法官”,執行實施權應與執行裁判權相分離,形成分權制約機制。

(二)結構分析:平等主義與不平等主義

雖然,執行程序中由于各種行爲和事件的介入,執行法律關系會處于不斷變化過程之中。但是,在這種動態中始終有一種東西是不變的,這就是執行結構。 民事訴訟,爲使兩方當事人各盡攻擊防禦之能事,以期裁判之公平,故采當事人平等主義。強制執行,當事人之權利義務,業已確定,爲迅速實現債權人之權利,自應偏重債權人利益之保護,不宜使債權人與債務人處于同等之地位,故采當事人不平等主義。

在執行實施過程中,執行人員應以盡快實現債權人之權益爲己任,其與債權人之間的關系近似于委托關系,雖無其名,但有其實(執行結果風險由債權人承擔),有些國家直接在法律中予以明確。如德國《民事訴訟法》第753條規定:“強制執行除應由法院實施的外,由執行官受債權人的委任實施之。”德國有學者因此說執行官與債權人之間是一種合同關系,只不過它不是私法合同而是公法合同。 執行實施過程中,執行人員不應保持中立,更不應強調當事人之間的平等性,應明顯偏向于債權人。如果在執行人員、債權人、債務人之間畫一個三角形,那麽一定是一個不等腰三角形,執行人員與債權人之間的距離要比債務人近得多。

在執行裁判過程中,涉及到法官、執行人員、債權人、債務人、案外人等多方主體,其法律關系遠較執行實施過程複雜。爲保證裁判的公正性,法官應保持中立,與當事人雙方保持同等距離,糾紛雙方以法官爲頂角形成一個等腰三角形。根據糾紛雙方主體的不同,執行裁判過程可以形成多個這樣的等腰三角形。執行裁判過程其實就是審判過程,其程序設計完全可以參照訴訟程序。法國1992-75號法令對執行裁判程序作了詳細規定,其不僅可以處理程序性執行異議,還可以處理實體性異議之訴,該程序與訴訟程序已無明顯差別。

四、制度構建:我國民事執行權的合理配置

如果沒有一個能夠迫使人們遵守法權規範的機構,法權也就等于零。 強制執行作爲司法活動的最後一道“工序”,必須對其權力進行科學合理的配置,才能最大限度地發揮其功效。執行程序,與審判程序不同,且執行事務往往發生事實上之障礙,極爲繁重,爲迅速實現私權,自應特設機關,負責處理。 筆者主要從執行實施和執行救濟(裁判)兩個方面,對各國的執行模式進行分析和總結,並在此基礎上,提出完善我國現有執行模式的建議。

(一)經驗借鑒:域外主要法治發達國家和地區的執行模式

1.內設機構負責執行實施工作:法院內部分離模式

我國大陸和台灣地區以及意大利、奧地利、西班牙、丹麥等國均采用此模式,都是由法院內設機構負責民事強制執行工作,在法院內部實行審判權與民事執行權分離。台灣《強制執行法》第1條規定“民事強制執行事務,于地方法院及其分院設民事執行處辦理之”,第2條規定“民事執行處置法官、書記官及執達員,辦理強制執行事務”。台灣地區執行法官在執行過程中大權獨攬,可以親自執行,或命令書記官執行,或命書記官督同執達員執行。執行法官既是執行實施者,又是執行裁判者。對于當事人及利害關系人提出的執行異議,執行法官可以直接裁決,當事人不服該裁決,可以提出抗告(上訴)程序。對于當事人提出的異議之訴,一般交由執行法院的民事審判庭審理。

2.行政機關負責執行實施工作:法院外部徹底分離模式

采用此模式的國家主要有俄羅斯、瑞典、瑞士。俄羅斯于1997年7月公布《執行程序法》和《司法警察法》。依照上述法律規定,俄羅斯司法警察歸屬于司法部,下設兩個分支系統,即警衛系統和執行員系統,分別負責法院安全保衛工作和生效裁判強制執行工作。與英美法系和大陸法系國家的執行官或執達員相比,俄羅斯的執行員在執行過程中擁有更多的權力和較強的獨立性,他們甚至可以直接決定對當事人進行罰款或拘傳。對于執行過程發生的爭議事項,特別是針對執行員的執行實施行爲,當事人可以向法院申訴,法院通過執行裁判權對執行員進行監督。

瑞典于1965年創設執行局,根據1982年生效的執行法典,瑞典執行局不僅負責民事判決、裁定的強制執行,還負責行政判決、裁定的強制執行。瑞典執行局獨立于法院和警察機關,全國分爲81個執行區,每一個區設一個執行局,每個執行局下設執行官、執行員和辦事員。 瑞典執行局不但擁有全部的執行實施權,甚至還有部分執行裁判權,其執行官可以直接對執行過程中發生的糾紛進行裁判,當事人不服該裁判的,可以向上訴法院上訴。

3.獨立機構負責執行實施工作:法院外部適當分離

采取此種模式的國家主要以美國、英國、法國爲代表。美國沒有專職的執行機構,執行實施工作由地方執行官(Sheriff)或聯邦執行官(US Marshal)兼職負責。聯邦執行官屬聯邦執法局(或譯爲聯邦法警局),而聯邦執法局隸屬于聯邦司法部,是與聯邦調查局一起成立的一個部門,是美國最老的警察部門之一。需要說明的是,聯邦執行官雖然屬司法部,但其獨立地負責執行實施事項,所有聯邦執行官組成一個獨立的執行機構。聯邦執行官除執行法院判決外,還有很多其它職責,如送達訴訟文書、出席庭審、保護法官和證人人身安全、維護地方治安、監所管理、追捕罪犯等。因聯邦執行官與聯邦法院並非隸屬關系,故聯邦法院要用警力時,是請求而不是命令。在美國,判決債權人通過向法院申請各種令狀來啓動執行程序,各種令狀對應各種執行措施。令狀交由執行官後,執行官依照令狀的要求完成具體的執行實施行爲,並向法院回複。對于“不正當的執行”或“不正規的執行”,當事人可向法院申請撤銷,並退還財物。 英國的執行模式與美國基本一致,只是英國實行“雙軌制”,其高等法院的執行官雖也是公職人員,但屬“體制外”執行員,類似于律師,實行市場化運作,可以向債權人收取一定比例的報酬。與其它國家相比,英美兩國法官在執行過程中的權力要大得多,即使是在對動産的執行中,法官的職能也是決定性的,執行官的工作僅是執行命令而已。

法國的強制執行實施工作由司法執達員(Huissier)負責,其民事執行程序法規定“唯有負責執行的司法執達員可以實施強制執行與保全扣押”。司法執達員有獨立的法律地位,擁有相當大的權力,由司法部長任命,但不是公務員,屬自由職業者。司法執達員接受債權人委托履行職責,可以收取一定的費用,也可以象律師一樣組成執達員事務所。司法執達員除實施動産、不動産扣押外,還負責傳喚當事人、送達訴訟文書、維持法庭秩序等工作。 1993年,法國正式實行執行法官制度,執行法官專門負責處理程序性執行異議和實體性異議之訴以及與執行有關的命令、許可事項。對執行法官作出的裁判或決定,當事人可以向上訴法院上訴,但不停止執行。

4.法院和獨立機構分別負責執行實施工作:法院內部分離加外部適當分離

采用此模式的國家主要以德國、日本爲代表。德國有三類執行機關,即執行官、執行法院和受訴法院,通常大部分的執行工作由執行官和執行法院完成。執行官作爲專門的職業人員,可以根據債權人的委任,收取債權人的報酬,獨立地對債務人進行強制執行。 執行官是隸屬于司法服務機構的國家公務員,由州或聯邦司法部長任命,獨立行使職權,不受法院幹預,也不在法院辦公,但受法院監督。在執行實施方面,三者分工如下:“執行官主要負責扣押動産、強制交付、送達和接受代宣誓保證”; 執行法院主要負責對不動産、債權和其它財産權的執行;受訴法院主要負責對債務人的行爲和不行爲進行執行。在執行裁判方面,執行法院負責處理程序性執行異議並決定是否采取搜查和逮捕等重大執行措施;受訴法院負責受理債務人和第三人的異議之訴。與德國不同的是,日本將執行官設置于地方法院,由法院任命,在法院辦公,其它方面與德國基本一致。

5.對比與總結:他山之石,可以攻玉

大多數國家將執行實施權交由法院外的獨立機構或機關行使,如美國的聯邦執行官、法國的司法執達員、德日的司法執行官、俄羅斯的司法警察和瑞典的執行局等。這些執行機構或機關一般只負責簡單的執行實施工作,其它重要或複雜事項通常交由法官處理或決定。英美兩國與我國分屬不同法系,其執行官模式源于其悠久的曆史背景和傳統文化,我國不宜效仿,也無法模仿。俄羅斯的司法警察模式于2000年正式啓動,是對現有執行模式的一種突破與創新,但其創立時間不長,其效果仍有待于實踐的進一步檢驗。法國的司法執達員模式和日本、德國的司法執行官模式,曆史悠久,曆經考驗與完善,且與我國法律體系相近,值得我國參考與借鑒。

(二)模式設計:民事執行權與審判權在法院外部適當分離

1.執行實施權向法院外部分離:組建獨立于法院的專業執行機構

孟德斯鸠說:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止,……要防止濫用權力,就必須以權力約束權力。” 執行法官不負責具體的執行實施工作,是各國共識,但執行實施權是交由法院內部的審判輔助人員還是法院外的專業執行機構或行政機關行使,一直是爭議的焦點。筆者認爲,兩種權力分離越徹底,相互制約效果越好,但可能會“傷及”效率,故應“適可而止”。執行實施權的分離應起于法院,而止于行政機關,交由二者之間的專業執行機構行使實爲最佳選擇,這是也符合其界于司法權和行政權之間的法律特性。

民事執行權交由行政機關行使,是典型的職權主義,可能利于解決“執行難”,但其弊端也顯而易見,即當事人主體虛化,尤其是債權人主體虛化。債權人遞交申請執行書後,即成“甩手掌櫃”,將自身本應承擔的市場交易風險轉嫁給執行機關,嚴重違背債權的私權性特征。從司法實踐來看,這一現象已在我國發生,並且非常嚴重,其根源就在于我們在執行過程中推行職權主義,甚至是超職權主義。將民事執行權交由行政機關行使的想法,就是這種職權主義觀念的反應和升級。法治發達國家上百年的司法實踐表明,民事執行程序中可以適當加強職權主義,但不能實行完全的職權主義,更不能實行超職權主義,實際上英、美、法、德和日本等國家至今仍堅持當事人主義。中央提出審判權與執行權相分離的主要目的是爲了解決“執行亂”,而非“執行難”,這一點我們必須清醒地認識到。“執行難”涉及國家治理問題,而非法院一家問題,要根治它,需要出台一整套相關制度,如制定強制執行法,建立失信被執行人信用懲戒制度和一般(或商人)破産制度等。任何意圖通過行政機關之手來根治“執行難”的想法,都是不成熟的,反而可能會使國家治理在頂層設計上陷入誤區,給社會改革造成難以挽回的損失。上世90年代,俄羅斯和越南法院判決的實際執行率均不到30%,兩國分別于2000年和 2002年啓動強制執行改革,將強制執行權交由行政機關行使。筆者認爲,無論兩國的改革成果如何,這種改革在設計之初已陷入理論認識的誤區,應以爲戒。

從曆史來看,我國未設置過獨立的專業執行機構,不象歐美國家那樣有著相關悠久的曆史與文化傳統。因此,將執行員從法院分離出去,成立獨立的專業執行機構,應循序漸進。改革過程中必須注意以下問題:第一、保持公職身份。將執行員設置爲行政執法類公務員,辦公地點仍設在法院。如果從事強制執行工作的執行員不是公務員,只是象律師一樣的自由職業者,這是我國老百姓所不能接受的。第二、嚴格任職條件。根據法院轄區的人口和案件數,合理配置執行員人數。新進執行員必須通過公務員考試,並經執行員職業培訓合格,由司法行政機關任命。第三、調整收入結構。爲提高執行員積極性,可以允許執行員向債權人收取一定報酬。爲切合我國目前立案不收執行費的實際,執行員應只對那些已執行到財産的案件收取一定比例的報酬,未執行到財産案件,不收報酬。第四、擴大執行權限。執行員負責所有的執行實施工作。依照法律規定,查封、凍結、扣押、扣留、劃撥、提取、變賣、拍賣財産的裁定必須由法院簽發,爲提高執行效率,建議將其中財産控制性措施如查封、凍結、扣押、扣留等,交由執行員直接實施。

2.執行裁判權在法院內部分立:設置獨立于審判庭的執行裁判庭

各國(瑞典、瑞士除外)執行體制雖各有特點,但卻都有一個共同點:即下達執行命令、對執行行爲的最終判斷等均由法官負責,而且這些法官大多是資深法官。 執行裁判權由法官行使,已成共識,但是由執行法官集中行使還是由執行法官和審判法官共同行使,目前各國做法不盡相同。法國自1993年起在大審法院設置執行法官,負責處理所有涉及執行的爭議和重要執行事項的許可與命令。設置執行法官的原因在于執行方而的特殊性以及將所有有關負債以及債權人提出追訴的問題都集中到唯一裁判機構之手。 日本、德國和我國台灣地區的執行法官只負責處理執行異議、許可重要執行措施等程序性事項,而債務人、第三人異議之訴等實體性事項則由審判庭法官處理。英美兩國沒有專門的執行救濟制度,未設置專門負責執行工作的法官,無執行法官與審判法官之分。

執行實施權從法院分離出去後,執行法官主要從事執行裁判工作,與審判庭法官無本質區別,再堅持只處理程序性事項,無法律依據,並且異議之訴與執行工作密切相關,由熟悉執行工作的執行法官處理,更符合審判工作經濟與效益原則。筆者建議,我國法院設置與其它審判庭平行的執行裁判庭,統一處理執行方面的程序性和實體性爭議事項,以及涉及財産處分、罰款、拘留和搜查等重要強制措施的許可。與執行工作注重效率的特點相適應,建議實行執行法官獨任制。

五、結語

爲應對“執行難”問題,十多年前曾有人提出通過引入當事人主義來改造我國執行程序中傳統的職權主義,但遭到社會輿論的激烈反對,結果不了了之。司馬遷說:“天下熙熙,皆爲利來,天下攘攘,皆爲利往。”在市場經濟高度發達的當今社會,每一位公民都可能成爲訴訟案件的債權人,而每一位已取得生效法律文書的債權人都希望能盡快實現債權,而無須努力,因此,社會大衆總是傾向于職權主義。自去年10月中央明確提出推動審判權與執行權相分離改革試點後,大量充斥著職權主義觀念的改革言論再次撲面而來。爲避免輿論對改革造成不利影響,《人民法院報》已刊登多篇文章介紹法治發達國家成熟的執行模式。筆者認爲,我們應格外珍惜這次改革機會,頂住壓力,引入當事人主義,建立符合私權特征的民事執行模式,還民事執行權以本來面目,同時還要建立真正有效的分權制約機制,從制度上根治“執行亂”。

(作者單位:江蘇省淮安市洪澤區人民法院)



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