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土地征收律師

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土地征收關系到國家、集體和個人的利益沖突和利益平衡,對社會影響深遠。中國的土地征收程序還存在著很多缺陷,迫切需要進行改革、完善。

目錄

1英文翻譯

2特征
▪ 概念 ▪ 制度 ▪ 法律

3補償費

4法律問題

5遵循原則

6工作程序
▪ 流程 ▪ 材料組卷 ▪ 實施

7土地征收糾紛問題
▪ 1、征地糾紛概述。 ▪ 2、根源 ▪ 3、解決建議

1英文翻譯

土地征收:land expropriation(簡明釋義) ; land requisition (網絡釋義)。

2特征

土地征收是指國家爲了公共利益需要,依照法律規定的程序和權限將農民集體所有的土地轉化爲國有土地,並依法給予被征地的農村集體經濟組織和被征地農民合理補償和妥善安置的法律行爲。

土地征收是2004年《憲法》修正後的新詞彙。一些文件、報告時常混用“土地征收”和“土地征用”兩個概念,主要原因是實踐中人們還存有模糊認識,認爲二者沒有實質區別,只是表述不同。實際上,二者既有共同之處,又有不同之處。共同之處在于,都是爲了公共利益需要,都要經過法定程序,都要依法給予補償。不同之處在于,征收的法律後果是土地所有權的改變,土地所有權由農民集體所有變爲國家所有;征用的法律後果只是使用權的改變,土地所有權仍然屬于農民集體,征用條件結束需將土地交還給農民集體。簡言之,涉及土地所有權改變的,是征收;不涉及所有權改變的,是征用。

制度

我國實行土地所有權歸國家和集體所有的基本制度,《憲法》第10條規定:“國家爲了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並予以補償。”[1]從根本大法的高度對土地征收制度進行了確立。相應地,《土地管理法》及《土地管理法實施條例》、《物權法》均對相關制度進行了細節性和可操作性的規定,構建起了我國土地征收制度。

法律

從征收的內涵可見其法律特征:首先,土地征收具有法定性,根據行政合法性原則,必須符合法律和行政法規的規定,遵循一定的法律程序;其次,土地征收具有強制性,征收是國家強制取得他人土地所有權的行爲,並不以取得征得被征地人的同意爲必要條件;再次,土地征收具有公益性,即土地征收必須符合公共利益。

(一)國家建設征收土地的主體必須是國家,具體來講就是國家授權縣級以上人民政府行使征收權,土地征收本身就是政府的一種具體行政行爲,具有明顯的行政強制性;

(二)土地征收的目的和前提是爲了國家公共利益的需要,並以土地補償爲必備條件。

3補償費

土地征收的補償費用分爲三種,分別爲土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。[2]

1、土地征收的土地補償費,爲該耕地被征收前三年平均年産值的六至十倍。

2、土地征收的安置補助費,按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數,按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標准,爲該耕地被征收前三年平均年産值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年産值的十五倍。

3、土地征收的地上附著物和青苗的補償費分爲青苗補償標准和其他附著物的補償標准。

①青苗補償標准:對剛剛播種的農作物,按季産值的三分之一補償工本費。對于成長期的農作物,最高按一季度産值補償。對于糧食、油料和蔬菜青苗,能得到收獲的,不予補償。對于多年生的經濟林木,要盡量移植,由用地單位付給移植費;如不能移植必須砍伐的,由用地單位按實際價值補償。對于成材樹木,由樹木所有者自行砍伐,不予補償。

②其他附著物的補償標准:征收土地需要遷移鐵路、公路、高壓電線、通訊線、廣播線等,要根據具體情況和有關部門進行協商,編制投資概算,列入初步設計概算報批。拆遷農田水利設施及其它配套建築物、水井、人工魚塘、養殖場、墳墓、廁所、豬圈等的補償,參照有關標准,付給遷移費或補償費。用地單位占用耕地建房或者從事其它非農業建設時,應當按照《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》的規定,繳納耕地占用稅。

 

4法律問題

土地是人類社會最重要的財産,土地征收權力作爲國家或政府爲了實現公共利益而被賦予的一種強制性取得土地的行政權力,實踐中其侵犯行政征收相對人,即被征地人權利的現象屢屢發生。爲了充分保護被征地人的權利,許多國家都對土地征收的條件、補償、程序進行了嚴密規定,並建立了充分、高效的爭議解決機制。本文的研究旨在探討土地征收的理論基礎,在分析我國土地征收的問題和特殊性的基礎上,借鑒其他國家和地區的土地征收制度,並試圖結合我國《土地管理法》的修改,重構土地征收法律制度。本文題爲“土地征收法律問題研究”,共分七章。現將主要內容摘要如下:

第一章爲緒論。首先對土地征收的概念、性質和特征等基本理論進行論述,認爲土地征收是國家或政府爲了公共利益需要,依法強制轉移非國家所有的土地所有權,並給予公平合理的補償的一種具體行政行爲,在行政法學上屬于公用征收。土地具有自然特性和社會特性,土地資源的配置可以通過市場和政府得以實現。土地征收作爲政府配置土地資源的方式,主要在于滿足公共利益需要;對于非公共利益需要的項目用地必須采取市場方式予以配置。圍繞土地征收法律關系中的主體:政府、集體經濟組織、農民個體、需用地者之間的關系,闡述了權利與權力的關系,一方面只有完整、明晰和有效的權利,才能對權力的行使進行有效的抗衡;另一方面土地所有權作爲權利的一種,隨著國家運用公權力,逐步落實公共利益需要,必然會受到限制,甚至剝奪。

第二章爲我國土地征收的曆史沿革與現存問題。我國土地征收制度是與每一時期我國國民經濟發展需要和發展水平、農民集體土地所有權變革情況相適應的。在計劃經濟時期,經濟發展較爲落後,百廢待興,農村土地實行農民集體所有制,土地征收權力運用較爲頻繁,當時的國家建設大多是國家投資的軍事國防、基礎設施等,與公共利益是相一致的。在社會主義市場經濟時期,投資體制、用工制度、供地制度等發生重大變化,用地主體不再局限于國家投資主體,供地制度也逐步實現市場化,但是農村土地堅持集體所有,土地征收制度依然是農村土地轉爲國家建設用地的唯一合法渠道,具有高度壟斷性。長期以來被征地農民的土地權利弱化、殘缺,農村土地和城市土地在權利、使用和管理上一直存在著嚴重的分立和割據。農民土地權利的這些特性造成我國當前土地征收制度存在不少問題。如土地征收條件概念不清,土地征收補償標准不科學、過低,土地征收程序不完善,爭議解決機制不足等,導致政府濫用土地征收權力,被征地農民權利被嚴重損害。

第三章是土地征收的條件——公共利益。本章首先經分析認爲我國當前土地征收條件過泛,不論項目是否爲公共利益都可以啓動土地征收權,不僅嚴重侵犯被征地農民的權益,而且有損國家和政府的權威,最終損害公共利益。在對其他國家和地區土地征收條件進行研究的基礎上,主張我國土地征收條件應僅限于公共利益,不得隨意突破;公共利益具有公共性、直接性、不確定性、相對性和動態性、社會負擔性、法定性。在公共利益的界定方式上,可采取概括式與列舉式相結合,明確土地征收權力的邊界。土地征收條件即公共利益的實際界定方法主要是比例原則的使用,能采用非征收方式取得就不得使用征收,征收的範圍必須嚴格限定公共利益需要,不得隨意多征多占;要實現的公共利益必須是具體的、紮根于現實生活生産。

第四章是土地征收的核心——補償。補償是土地征收制度的核心,有征收必須有補償。我國當前土地征收補償以農産值來確定土地補償費和安置補助費,但是這種以農産值確定補償費不科學,標准偏低;安置方式單一,撫慰色彩濃,難以保證被征地農民的生活水平不降低;征地補償安置費管理不到位,拖欠、挪用、截流等現象屢見不鮮。其他國家和地區土地征收補償均是建立在土地財産權和土地市場的基礎上給予完全的市場價格,同時還考慮搬遷費等生活權補償。我國土地征收補償應以公平爲原則,必須按市場價格進行補償,補償以實際發生的物質損失爲限。在農民土地産權個體化之前,通過村民自治權和履行民主程序解決補償費的分配問題。

第五章是土地征收程序。現行土地征收程序體現了審批的高位性和用途管制制度,建立了“兩公告一登記”和聽證程序,但是公共利益認定程序缺失,被征地人知情權、參與權保護不足,征地後期監管缺失,征而未用、多征少用以及補償費被克扣、挪用甚至貪汙的現象嚴重。在程序也設定土地征收行政程序本身即賦予被征地農民權利,也是維護被征地農民權益的手段之一。因此,本文緊接闡述了土地征收行政程序,具體包括建立公共利益的認定程序、完善參與和聽證程序、建立收回權制度等。

第六章是土地征收爭議的解決機制。權利保護的最終手段就是救濟。隨著我國經濟和社會的發展,現有的土地征收爭議解決方式簡單、低效、非制度化,難以滿足日益紛繁複雜的土地征收爭議解決的需要。在其他國家和地區,所有與土地征收有關的爭議都可以得到解決,有土地裁判所一樣的專門機構解決土地征收爭議,解決爭議過程中注重雙方協商合意解決。建議建立系統的土地征收救濟體系,包括完善行政裁決制度,建立專門的土地裁判機構,將裁決的案件範圍擴大至所有因土地征收的爭議;完善行政監察和土地督察制度,著重監督行政裁決和司法救濟沒有涉及的行爲;完善司法救濟,將土地征收行爲本身合法性和其中帶有抽象行政行爲的性質和特點的行爲納入訴訟審查範圍。

第七章是土地征收相關的制度建設。土地征收制度改革不僅僅是征地制度本身的改革,而是一攬子改革,首先要加強農村土地産權創新,包括集體土地所有權主體的再確認,賦予農戶清晰、相對完整、穩定的土地權利,在征地過程中能直接參與協商、談判;弱化或消除農村土地的保障功能,促進農村集體建設用地土地市場化,爲城市經營性建設項目提供土地來源。其次,要重建我國農村土地治理框架,包括改變土地多頭管理的局面,實現土地管理機構框架的合理化;協調和統一農村和城市的登記,協調和統一土地及房屋的登記,加強和統一農村土地登記制度。

5遵循原則

(一)十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的原則;

(二)保證國家建設用地的原則;

(三)妥善安置被征地農民的原則;

6工作程序

從具體操作程序進行劃分的話,土地征收工作程序分爲征地報批前工作程序、征地報批材料組卷和征地批准後組織實施程序三個階段。第一階段主要工作有發布《征地前告知書》或者《擬征地公告》、被征地農村集體經濟組織和被征地農民簽字確認,告知被征地集體經濟組織和被征地農民有申請聽證權利,向他們送達聽證告知書;第三階段工作主要有組織實施的縣級以上人民政府發布征收土地公告、縣級以上人民政府土地行政主管部門發布征地補償安置方案公告,告知被征地農村集體經濟組織和被征地農民有申請聽證的權利等,其具體程序如下:

流程

【征地情況告知】

在征地報批前,市、縣國土資源局應當制作《征地告知書》並公告或者直接發布《擬征地公告》,將擬征土地的用途和位置告知被征地的農村集體經濟組織和農戶。[3]

《征地告知書》或《擬征地公告》由國土資源所負責在被征地土地所在地的村內張貼。在有條件的地方,市、縣國土資源局應當將《征地告知書》在互聯網上發布、在當地電視台播出。張貼、發布或者播出《征地告知書》的過程,應當進行攝像和錄像,取出的照片和視頻資料要妥善保存備查。《征地告知書》不得泄露國家秘密。

【征地調查確認】

在征地報批前,市、縣人民政府土地行政主管部門應調查核實擬征土地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、規格和數量等,據實填寫《征地調查結果確認表》,並經被征地的農村集體經濟組織、被征地農戶以及地上附著物所有人蓋章和簽字予以確認。[3]

【函告征地情況】

市、縣人民政府土地行政主管部門將被征地農村集體經濟組織和被征地農戶確認的擬征地的權屬、種類、面積和有審批權的人民政府等情況函告同級勞動保障部門。同級勞動保障部門及時確定被征地農民社保對象的條件、人數、養老保險費的籌資渠道、繳費比例,並函告同級國土資源局。

【征地聽證告知】

在征地報批前,市、縣國土資源局應當制作《聽證告知書》,將擬征土地的補償標准、安置途徑、當地勞動保障部門確定的被征地農民社保對象的條件、人數、養老保險費的籌資渠道、繳費比例等內容,告知被征地農村集體經濟組織和被征地農民,並告知被征地的農村集體經濟組織和被征地農民對補償標准、安置途徑和社保措施享有申請聽證的權利。《聽證告知書》由市、縣人民政府土地行政主管部門負責在被征地土地所在地的村、組張貼並告知被征地農民。

【組織征地聽證】

在征地報批前,被征地集體經濟組織和農戶就征地補償標准和安置途徑申請聽證的,市、縣人民政府土地行政主管部門應當組織聽證。涉及社會保障有關事項的,邀請勞動保障部門參加。舉行聽證的,應當制作《聽證筆錄》和《聽證紀要》,全面准確地反映當事人的意思。確有必要的,應當對征地補償標准和安置途徑進行必要的修改和完善。被征地農村集體經濟組織和農戶自願放棄聽證的,應當填寫《聽證送達回執》。[4]

材料組卷

按要求逐級上報有批准權限的人民政府審批。[5]

【文字材料】

1、省轄市人民政府建設用地請示文件

2、省轄市人民政府建設用地審查意見(附土地開發建設整體方案及控制性規劃;涉及劃撥供地的,附劃撥用地項目名單)

3、縣(市)人民政府建設用地請示文件

4、縣(市)人民政府建設用地審查意見(附土地開發建設整體方案及控制性規劃,其中涉及劃撥供地的,附劃撥用地項目名單)

5、建設用地項目呈報材料“一書三方案”

6、征地告知、確認、聽證有關材料

7、補充耕地驗收文件和市、縣國土資源行政主管部門關于資金來源情況的說明

8、繳納新增建設用地土地有償使用費承諾函(加蓋市、縣財政部門印章)

9、占用林地的,應當先辦理占用林地審核手續

10、現場踏看表(見附件4)及影像資料

【圖件材料】

1、建設用地勘測定界圖和勘測定界技術報告書

2、城市建設用地規模控制圖(可用A4局部彩圖,加蓋報文的市、縣國土資源行政主管部門印章或規劃審核章)

3、擬占用土地1∶1萬分幅土地利用現狀圖(標注占地位置並加蓋報文的市、縣國土資源行政主管部門印章)

4、補充耕地位置圖(在1∶1萬分幅土地利用現狀圖上標注並加蓋報文的市、縣國土資源行政主管部門印章)

實施

【發布征收土地公告】

征地經依法批准後,被征土地所在地的市、縣人民政府應當自收到征地批准文件之日起10個工作日內,在被征收土地的村內張貼《征收土地公告》[6]。該公告應當包括下列內容:

(1)征地批准機關、批准文號、批准時間和批准用途;

(2)被征用土地的所有人、位置、地類和面積;

(3)征地補償標准、農業人員安置途徑、社保情況;

(4)辦理征地補償登記的期限和地點。

【辦理征地補償登記】

被征地農村集體經濟組織、農村村民、地上附著物産權人或者其他權利人應當在《征收土地公告》規定的期限內,持土地權屬證書等有關證明材料,到《征收土地公告》規定的地點,辦理征地補償登記手續。

【發布征地補償安置方案公告】

市、縣人民政府土地行政主管部門根據批准的《征收土地方案》和補償登記資料,在發布《征收土地公告》之日起45日內,以被征地農村集體經濟組織爲單位制定《征地補償安置方案公告》並在被征收土地的村內張貼。該公告當包括下列內容:[7]

(1)本集體經濟組織被征收土地的位置、地類、面積、地上附著物和青苗的種類、數量,需要安置的農業人口和數量;

(2)土地補償費的標准、數額、支付對象和支付方式;

(3)安置補助費的標准、數額、支付對象和支付方式;

(4)地上附著物和青苗的補償標准和支付方式;

(5)社保費用的籌集方法、繳費比例和辦法;

(6)其他有關征地補償、安置的具體措施。


7土地征收糾紛問題

征地糾紛概述

征地糾紛,顧名思義就是在征收集體土地過程中失地農民、村委會、用地單位、政府之間産生的糾紛。這類糾紛特殊主體經常表現爲:一方是政府或開發商、一方是農民,由于其主體的特殊性導致這類糾紛在處理過程一定程度上可能會存在地方保護主義,而且這類案件人數衆多極有可能引發群體性事件,這就對辦案的人員有著更高的要求,只有充分的掌握專業知識和案情且具有足夠的智慧和膽略才有可能將這類案件辦好。

近年來,隨著我國工業化、城鎮化進程的不斷加快,征地規模、征地速度、征地幅度都在急劇增長,因征地問題引發的社會矛盾不斷加劇,失地農民生活水平下降,就業和其他權益得不到應有的保障問題日趨突出,因征地糾紛引發的上訪和群體性事件經常發生,成爲影響農村穩定與社會安定和諧的一個重要因素。正確運用法律手段解決農村征地糾紛,對于公平公正地保護每一個失地農民的合法權益,促進社會和諧與社會主義新農村建設,具有十分重要的意義。

根源

征地補償款與國家土地出讓金相差太大,集體土地的價值不能平等交換。

以耕地年産值來確定的補償標准不能正確的實現土地的價值,且集體土地的使用受到了極大的限制,可以集體土地所有權是一種受限的所有權,農民集體自己無權對其進行處分,只有作爲非所有人的國家才有權進行處分,這一規定一方面維護了我國集體土地的穩定,但同時也限制了集體土地價值的實現,將集體土地大量限制在農用地範圍上時,以用途來確定征收土地的補償標准實際上不符合平等公平的原則。農民在土地被征收時其得到的補償一般在3—10萬元人民幣以內,但當這些土地轉變爲國有土地進行出讓時其價格達到了幾十萬甚至幾百萬,這樣的明顯的差價使農民難以接受。

解決建議

對我國土地糾紛的處理問題,溫家寶總理曾發表過觀點。溫家寶在承諾農民的土地經營權永遠不變的同時指出,必須對那些被占用土地的農民給予應有補償,其中“土地出讓金主要應給予農民”。昨日,他在十屆人大四次會議結束後舉行的記者招待會上,作出如上表述。溫家寶簡明扼要地陳述了“堅定不移地推進改革開放”的觀點。他稱,中國政府面對新的任務,需要更加清醒、更加堅定、更加努力。他進一步解釋,更加堅定是指“要堅定不移地推進改革開放,走有中國特色社會主義道路。”他表示,前進中盡管有困難,但不能停頓,“倒退沒有出路”。英國金融時報一位記者問道,如何讓中國農民更好地實現土地價值,抵禦非法侵占。溫家寶表示,中國農民問題的核心是土地問題,中國農村實行家庭承包經營,土地屬于集體,但生産和經營權屬于農民。對此,他認爲,“這是一大特點,也是一大優勢”。隨後,他論述了如何保障農民的土地經營權。對此,他使用了一組排比句:必須實行最嚴格的耕地保護制度,必須保護農民對土地生産經營的自主權,占用農民土地必須給予應有的補償。土地出讓金主要應該給予農民。必須依法嚴懲那些違背法律、強占亂占農民土地的人。

總理客簡明的話語,其實已經客觀的爲我國土地問題解決指明了方向。結合總理的觀點和當前土地問題産生的根源,筆者以爲解決土地問題應從以下三個方面著手。
  
一、提高失地農民的征地補償標准,改變以往以耕地年産值來確定補償標准的原則,在征地補償中要充分農民集體對集體土地的所有權。
  
二、限制征收土地的條件,建設項目使用土地的應通過政府主導和監督下與農民協商的方式處理,在協商難以解決時方可采取征收這種國家強制手段。
  
三、對地方政府征地進行有效的監管,嚴格履行征收土地審批制度,對征收集體土地的理由是否屬于公共利益作爲審批的重要條件。
  
四、土地出讓金應上繳國家財政,以減少地方搞土地財政的源頭,由國家建立各地失地農民保障基金,征收集體土地所得到的土地土地出讓金應全部用于失地農民。

參考資料

1. 中華人民共和國憲法

2. 2013年土地征收補償標准

3. 國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定

4. 國土資源聽證規定

5. 建設用地審查報批管理辦法

6. 征收土地公告辦法

7. 中華人民共和國土地管理法

 

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